□ 雷 魁

为了适应信息科技新时代行政执法的客观需求，2021版《行政处罚法》专门新增一条作为第四十一条，对行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的标准和要求作出了明确规定。其中“应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显”的规定，将法制审核与技术审核确定为实施电子技术监控设备收集、固定违法事实的前置条件。而技术审核系对设备硬件标准的审查，其审核目的是为了确保电子技术监控设备收集、固定的违法事实符合行政处罚相关规定的要求，亦属于对电子技术监控设备整体合规性的法制审查范畴。因此，本文重点讨论在整体合规视角下公安行政执法电子技术监控设备的法制审核要点。

电子技术监控设备在市政管理、未成年人保护、环境污染防治等行政执法领域运用广泛，其记录的证据与违法事实，因在行政执法中的作用及外化表现形式的不同，分别归属于证据种类中的视听资料或电子数据。在公安机关治安管理、交通管理特别是相关非现场行政执法活动中，视听资料和电子数据的证据证明与采用比例也在逐年提升。因该类证据记录载体的多样性和隐蔽性，且具有通过科学技术手段进行编辑或修改的可能性，对其在具体个案中的形式要求和审查认定标准较其他证据也应当更为严苛。因此，法制审核与技术审核作为设立和实施以电子技术监控设备为基础的非现场执法的前置条件，势必从细从严，务求收集的证据和记录的事实客观真实、完整准确，以符合《行政诉讼法》和《行政诉讼证据规定》关于证据采信的相关规定，使其真正成为实现公共利益的手段，这也是依法行政的基本要求。

电子技术监控设备的设置是否合法且必要

合法是行政行为的基本前提，设置依据的合法性审查是狭义的，限指设置电子技术监控设备实施非现场执法行为的法律依据。根据《行政处罚法》第四十一条之规定，行政机关只能依照法律和行政法规的规定，利用电子技术监控设备收集、固定违法事实。因此，对设置和实施的依据审查，只需书面进行，确定该依据的制定机关为全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或者国务院即可。如果设置电子技术监控设备没有法律、行政法规或者特别法规依据，则该监控设备收集、固定违法事实的证据材料就不能单独作为实施行政处罚的定案依据。

必要性审查则需考量设置该电子技术监控设备实施非现场执法行为的实质，要深刻认识到电子技术监控设备是不受时间空间限制的运行机械。因此，必须防止其作用异化，杜绝逐利执法。必要性审查应当以实地踏勘和书面审查相结合的方式进行，不仅要查看支撑设置该电子技术监控设备的历史案例的真实性，也要分析相关既往数据的逻辑性，还应到实地进行勘查，确定相应行政管理对象的存续状态或行政违法行为的持续状态。在具体项目中，重点审查该电子技术监控设备是否直接作为公安行政管理的必要手段，或该设置场所出现的违法行为是否已在一定程度上影响了民众的正常生活和工作，且达到拟进行非现场行政处罚的可罚性标准。要着重考量在该处设置电子技术监控设备是否是实现行政管理目的的众多选项中对行政相对人的利益损害最小的方式，若可以通过人工巡查指挥、信号标识指示、信息提示提醒等其他方式实现管理目的，则不应当在该场所设置处罚型电子技术监控设备。

电子技术监控设备的设置场所是否科学合理

处罚与教育并行并重是行政机关进行行政管理和开展行政执法的原则之一，其目的是要提升行政管理水平，促进和维护社会生活正常高效运转。因此，必须避免电子技术监控设备的泛滥，设置场所应当经过严谨的科学论证和充分的数据分析，我们试举两例，分别从公安行政管理和行政处罚的角度，分析相应电子技术监控设备设置场所的审查内容。

《未成年人保护法》第八十八条规定，公安机关和其他有关部门应当依法维护校园周边的治安和交通秩序，设置监控设备和交通安全设施，预防和制止侵害未成年人的违法犯罪行为。依据本法设置的行政管理类电子技术监控设备首先应当以法律法规明确的校园周边为地理界限。同时，由于信息技术的互联互通，还应注意与教育部门、城市管理部门以及社会监控的交叉排重（含技术审核），避免盲目设置，泛滥无用。

《道路交通安全法》第一百一十四条规定，公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。此类处罚型电子技术监控设备的设置，在场所选定上必须更加严格。具体来讲，应当重点考虑以下几个方面：一是平等因素，即审查该拟设置场所的具体情况并进行横向对比，对相同或相似的路段情况应当同等对待，对不同的路段情况应当区别对待，不能不加区分一概模式化设置处罚型电子技术监控设备；二是相关因素，即仅考虑与在该处设置电子技术监控设备相关的事故发生数据、违法行为发生数据、道路危险程度、拥堵混乱程度、人车流量等因素，而不能将设置后带来的收入等违背合理性原则的“案外因素”纳入考量。最后，还应结合前述设置该设备的必要性对该具体场所进行审查。

电子技术监控设备的设置标志是否公开明显

非现场处罚型的电子技术监控设备，应当在显著位置使用形式统一、辨识度高的标志向公众公开。除此传统方式外，还应积极探索使用微信公众号、抖音、微博等更加高效便民的新媒体平台，统一发布方式、内容以及时间，确保知悉度。表意清晰、公开透明的设置标识能够防止电子技术监控设备成为“执法陷阱”，是行政行为合法的重要程序前提，也是充分尊重和保障公民知情权、隐私权的应有之义。

要符合行政公开要求，首先是明显。即要求确保在通常情况下，行政管理对象在进入该电子技术监控设备调整范围之前即能够直观知晓该情况。其次是统一，若标志不统一，不仅会侵害公众的知情权，还会使得行政相对人无所适从，反而导致违法行为更易发生。另外还需表意清晰、辨识度高。设置标识的提示功能要简明，要让公众一目了然，能够对自己的行为瞬间产生“是与否”的是非判断，从而作出合法的行为。最后是覆盖要广，要有持续性。应当使用新媒体等科技信息方式进行配套，定向进行精准公开和广泛提示，确保行政相对人的事前知悉。

应当一并附带审查的其他内容

《行政处罚法》规定进行电子技术监控设备法制审核的目的之一是确保其收集的数据资料能够在非现场执法中作为有效证据使用。因此除前述针对设置电子技术监控设备主体本身的审查外，还应对实施该非现场执法的关键程序节点在操作层面的可行性进行附带审查，确保程序正当。

一是行政相对人的陈述和申辩权是否充分保障。在该类非现场执法活动中，要审查对行政相对人的陈述和申辩权的保障是否有直观的“卷面”体现。即是否设置线下处理窗口、告知、陈述和申辩过程是否以笔录、文书、或视听资料进行固定留档；采取移动终端APP、短信息等信息化方式处理的，是否设置相应告知界面、内容是否合法合规、是否有行政相对人确认签字流程、预留的阅读知悉时间是否合理、是否存在诱导或阻断点击关键流程的设置、是否全流程可追溯、查询、下载等。

二是通知告知和法律文书是否有效送达。这里重点讨论电子送达方式的审查要点：首先，要由行政相对人主动申请或签署送达地址、方式予以确认授权；其次，通过电子方式送达的应当是加盖了行政机关印章且不可编辑更改的文书；最后，是否是限制了仅通过官方账号而非执法人员个人账号送达，能否实现送达反馈，并且留痕可查。

最后，电子技术监控设备的设置是法律法规赋予行政机关的职权。为了防止行政权力异化走样，应当对电子技术监控设备的社会化合作环节进行附带审核，严禁将电子技术监控设备交由市场主体进行设置，严禁由市场主体涉足罚款的收取。

（作者单位 璧山区公安局）