□ 郜鹏鹤 胡 刚 黄长富

《中华人民共和国行政处罚法》规定了“首违不罚”制度，明确了违法行为人首次违法在特定情形下可以不予处罚，但是部分地方公安交管部门在实施“首违不罚”制度时，出现了执法人员不知适用、不敢适用、不会适用的情况。本文系统论述“首违不罚”制度在公安交管部门执法活动中的运用，希望为公安交管部门执法活动提供一定的参考。

行政机关依法适用“首违不罚”制度，既能落实宽严相济的处罚原则，也能彰显执法部门人民至上的价值理念。因此，执法机关必须准确理解该制度的立法精神，对符合法定情形的违法行为要依法敢于适用“首违不罚”制度，才能让广大人民群众感受到法治的温暖。

确立“首违不罚”制度的现实需要

践行习近平法治思想的现实需要。习近平法治思想作为中国特色社会主义法治理论的最新成果，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南，其丰富的思想内涵、深刻的论述、严密的逻辑、完备的系统反映了习近平总书记对全面依法治国的深入思考和战略谋划。而行政处罚法中“首违不罚”制度的确立，正是进一步贯彻落实习近平法治思想，牢牢把握对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明总要求的具体体现。

贯彻落实“处罚与教育相结合”原则的现实需要。行政处罚不仅是惩罚违法行为人的工具，还是教育和改造违法行为人的手段。“首违不罚”制度的确立，正是基于“处罚与教育相结合”原则，执法人员在执法过程中运用法律法规对违法行为人的违法行为给予解释和教育，促使行为人快速转变思想，自觉守法。

交管部门深化执法规范化的现实需要。近年来，全国公安交管系统着力解决选择性执法、过度执法等突出问题，“首违不罚”制度恰好解决了人民群众关心关注的焦点问题，强调“管好交通不靠罚”的执法思路，有利于执法尺度更加精准、执法行为更加规范，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

“首违不罚”的构成要件

“首违不罚”作为一种以人为本执政理念相关联的行政处罚制度，具有规范层面上的合法性。但是，需要注意的是，违法行为人首次违法并不是一定不予处罚的，违法行为人的违法行为必须同时满足以下要件时才能适用“首违不罚”规定。

违法行为人必须是初次违法。初次违法是构成“首违不罚”的根本要件，违法行为人如果不是初次违法，即便情节轻微、危害后果轻微也不能适用这项制度。司法部行政执法协调监督局一级巡视员、副局长徐志群认为初次违法是指“当事人在一定时间范围内，在同一领域、同一空间内第一次实施某种违法行为。”这就要求行政执法部门在贯彻落实行政处罚法“首违不罚”制度时应根据一定的时间、空间和领域等实际情况，合理阐明初次违法。

危害后果必须是轻微的。虽然行政处罚通常不以损害结果的发生作为构成要件，而是以行为人不履行行政法上的义务为基础。但是一般情况下，危害后果是最能反映交通违法行为社会危害性的大小。

适用“首违不罚”制度的交通违法行为所引发的危害后果必须是轻微的。至于如何判定危害后果轻微，笔者在查阅行政处罚法和道路交通安全法等相关法律法规后，发现对交通违法行为的危害后果认定并没有具体的标准，目前也没有相关部门就危害后果的认定专门制定统一的标准。笔者认为，对危害后果是否轻微的认定，执法人员应当根据现场情况从两个方面加以认定：一是主观过错程度。一般而言，违法行为人的主观过错越小，违法行为的危害后果就越小；二是交通违法行为的类型。一般情况下，违法行为属于轻微交通违法行为的，其社会危害性相对就比较小。

违法行为人必须及时改正违法行为。违法行为人在满足前两个要件的同时，还必须及时改正违法行为才能适用“首违不罚”。对于“及时”的认定，笔者认为违法行为人既可以在违法行为发生中主动纠正，也可以在违法行为发生后主动消除。如果违法行为人在被公安交通管理部门执法人员查获后，经执法人员批评教育，能够立即改正的，就可以认定为及时改正。

可以适用而不是必须适用。行政处罚法第三十三条规定“可以不予行政处罚”，明确了“首违不罚”不是法定不予处罚而是酌定不予处罚。也就是说，即便违法行为人同时满足前三个条件，公安交通管理执法人员也不是必须对违法人员适用“首违不罚”。

“首违不罚”与轻微违法不予处罚

行政处罚法第三十三条除了规定“首违不罚”制度外，也规定了“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，即轻微违法不予处罚制度。两者虽然最终结果都是不予处罚，但是两者在违法次数、危害后果和自由裁量等方面依然存在很大差异。

违法次数不同。“首违不罚”的侧重点是违法行为人初次违法。而轻微违法不予处罚的侧重点是行为人的违法行为轻微，只要违法行为被认定为轻微，不管违法行为人以前实施过几次违法行为，本次的违法行为都可以适用轻微违法不予处罚。

危害后果不同。轻微违法不予处罚适用于没有造成危害后果的轻微违法行为，而“首违不罚”则适用于危害后果轻微或者没有危害后果的违法行为。也就是说，行为人的初次违法行为即便造成了危害后果，只要认定了该危害后果是轻微的，也是可以适用“首违不罚”的。

自由裁量不同。“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”是法定的不予处罚，执法人员没有自由裁量权。而“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”是属于酌情不予处罚，并不是法定的不予处罚。

执法中对“首违不罚”的适用

适用“首违不罚”的范围。根据公安部交管局《交警系统改进执法工作“六项措施”》要求，公安部对十类交通违法行为在符合条件的前提下执法人员可以按照首次违法作出警告处理。据此，在公安交通管理领域，可以适用“首违不罚”的交通违法行为是公安部规定的十类交通违法行为。

适用“首违不罚”的时间。根据公安部交管局《交警系统改进执法工作“六项措施”》要求，对未造成交通事故或者交通拥堵，且本次交通违法发生前半年内，车辆和驾驶人在本省（自治区、直辖市）没有交通违法记录、以往交通违法均已处理的，可以给予警告。现场执法时，因网络等原因无法核实是否属于半年内首次违法、以往交通违法已处理的，按照首次违法作出警告。也就是说，一般情况下，在公安交通管理领域中，对交通违法行为首次的认定时间是半年。

对当事人要及时进行教育。行政处罚法第三十三条第三款规定，对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。这就要求执法人员在对违法行为人适用“首违不罚”时，必须对违法行为人开展法治教育，使违法行为人进一步加深对自身违法行为危害后果的认识，从而增强交通参与者遵纪守法的意识与责任感。

（作者单位 重庆市公安局渝北区分局）