□ 杜君涛

调解制度是我国法律制度的一个特色，素有“东方经验”之称的调解制度作为中国特色社会主义法律制度中重要的组成部分，实现了案件繁简分流，促进了矛盾纠纷的深层化解，也为群众减轻了诉讼程序带来的长周期和高成本的不便性。其中治安管理处罚法规定了因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱等违反治安管理行为，情节较轻的，具有可调解情形的可以调解处理。双方达成书面协议经公安机关确认后，不再予以治安管理处罚。治安调解为公安机关在处理治安违法行为时节约了办案成本，同时也大大地化解了矛盾纠纷，对于促进社会治安稳定、维护人民群众合法权益起到了不可低估的作用。但在司法实践中，由于调解权责划分模糊、民警自身法律素质参差不齐、对治安调解重视不高等原因，导致了治安调解中还存在着一些突出问题，直接影响了公安机关的执法形象和执法公信力。

治安调解中

存在的突出问题

调解权责划分模糊。目前我国调解制度分为人民调解、行政调解、司法调解等调解方式，而公安机关作出的治安调解则属于行政调解的一种。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十八条第二款规定：对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。但执法实践中个别公安机关对于自己的职责定位不清，在110接警时不问清纠纷情况，也无法从法律上进行分析、释明，直接就下派警情至派出所，看似履行了接警的职责，实则是变相增加了基层派出所民警的日常执法负担，也可能引发违规调解的执法风险。

民警自身的法律素质参差不齐。部分民警在执法实践中不注重对法律理论知识的学习，靠经验和自我想象去适用治安调解的范围，对于原本属于单纯民间纠纷的事件，越权进行了治安调解，制作了《治安调解协议书》；而一些原本属于治安违法行为的案件，并非因民间纠纷引起也作了调解处理，以调解取代了处罚。上述调解结案的方式实则是超越了法律法规对调解范围的规定，也是对违法行为的放纵。

对治安调解重视不高。部分民警在处置治安管理违法行为时认为，该治安管理违法行为可以进行调解，同时也存在着图省事、不愿走法律程序的心理，所以在案件办理的前期过程中忽视了第一时间取证固证；而是直接在案件事实都未查清、证据未收集完备的情形下进行调解，这种做法本身不符合公安机关治安调解规范的要求，也会造成相应的法律风险，如当事人认为调解过程敷衍塞责，未达到相应的法律效果，认为民警存在偏袒，进而引发投诉信访；同时在办理案件前期过于突出调解，势必会忽视对证据的收集，不能及时固定证据，事后再取证出现的阻力也会变大，这对于认定行为人的过错、案件的基本事实等都十分不利。最后，在案件调解不下需要作相应治安管理处罚时，也很可能存在着证据不足、事实不清的情形，那么在处罚决定作出后很大可能引起负面的舆情及行政复议和行政诉讼。

从三方面

规范治安调解的适用

进一步划分调解权责。随着社会的高速发展，目前我们面临的执法考验也越来越多，值班、执勤、处突等各项公安任务日益繁重，加之行政编制的精简，让警力安排变得捉襟见肘。同时，在人民群众的日常观念中形成了“有事找警察”的固有思维，在派出所日常的接警统计中，大多数的报警内容都是以租赁纠纷、合同纠纷、邻里矛盾、驾乘纠纷等民间纠纷为主，大多数纠纷尚未上升至治安案件的层面。那么，在前期110接警中应当核实清楚当事人所报警的内容，究竟属于治安案件或是单纯的民间纠纷，对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当对报警人进行解释，告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。

加强组织学习，提升民警执法能力。首先，不是所有的治安案件都能调解，民警在执法实务中，需要准确把握治安调解的适用范围：一是从起因看必须是民间纠纷引起的违反治安管理行为，单纯的民间纠纷并不属于治安调解范围；二是从治安违法行为种类看必须是因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物等违反治安管理行为。而这些行为的主要特征在于侵犯公民个人的人身权、财产权，对于扰乱社会公共秩序、妨害社会管理的行为则不属于治安调解的范围；三是从违法情节上来看，应该是违法行为情节较轻的情形，如果该行为性质较为恶劣、社会危害性较大则不属于情节较轻的情形，或者嫌疑人多次实施违法治安管理行为的，说明该人主观恶性较强，不惩戒不足以达到法律效果和社会效果的统一，此时更不应适用调解。因为法律没有具体到对每个违法行为能不能进行治安调解予以列举说明，除了民警自身的自我学习外，公安治安、法制等职能部门也应加强对一线派出所民警的业务指导，不定期地开展相应的业务培训，对民警的执法能力、调解技巧、法律适用等组织学习，帮助民警理解治安调解的相关规范，不断提升民警的执法能力。

加强对治安调解的监督考核。对于在实际办案过程中存在的违规调解、超越权限调解、调解不及时、简单粗暴式调解等导致执法瑕疵的突出问题，相关职能部门应当加强对治安调解的监督考核。派出所内应当建立工作台账，对治安调解的案件进行装卷归档。基层一线派出所领导应加强日常管理，对存在问题的治安调解及时发现并予以纠正；法制部门应当加强执法质量巡查，发现问题及时要求整改；治安职能部门应当加大监督力度，及时研究治安调解工作，并将治安调解纳入考核范围，对不作为、乱作为的行为依法进行处理。

治安调解作为处理治安案件的一种重要手段，通过治安调解的方式处理治安案件能够有效化解矛盾纠纷，减少违法犯罪诱因；在执法上可以优化办案程序，节约公安机关的执法成本，提高行政效率；作为公安机关来讲，应当加强自身执法规范化建设，厘清治安调解的范围，制定治安调解的流程，积极用好治安调解，避免出现违规调解情形，让它在维护治安管理秩序和促进社会和谐上发挥更加积极的作用。

（作者单位 渝中区公安分局法制支队）